Политическую систему в Германии, получившая название «демократия канцлера», принято считать уникальной — нигде в мире такого нет. Германия и здесь себе не изменяет: ищет свой особый путь. Хорошо это или плохо — вопрос дискуссии, которая длится со дня принятия Основного закона. Провальная политика Фридриха Мерца (ХДС) дает очередной повод к ней вернуться.
Заложенные в Основном законе процедуры, связанные с роспуском парламента, сменой правительства и внеочередными выборами, настолько сложные, что их не решается повторить ни одна страна в мире. Чтобы представить, насколько это действительно сложно, лучше всего опереться на конкретный пример. Пусть им будет правительство Фридриха Мерца. Обе правящие политические силы, ХДС/ХСС и СДПГ, получили на последних выборах в Берлине, Саксонии-Анхальт и Мекленбург-Передней Померании сокрушительное поражение. Сам Мерц стал самым непопулярным канцлером за всю послевоенную историю Германии. Тем не менее Большая коалиция во главе с канцлером продолжает править государством так, словно ничего не происходит.
Как такое может быть в стране, которая всегда считалась образцом демократии? Благодарить надо составителей Основного закона, которые, выражаясь образно, вместе с водой выбросили ребенка. Пытаясь избежать ошибок Веймарской республики и не допустить прихода к власти «нового Гитлера», они пожертвовали одним из главных принципом демократии: разделением властей. А именно: они ослабили роль президента и усилили власть канцлера, сделав его фактически «непотопляемым». Канцлер, получив большинство голосов в Бундестаге, становится главной политической фигурой страны, сместить которую практически невозможно. Если, конечно, он по каким-то причинам сам не подаст в отставку.
Основной закон (1949) и Конституция Веймарской республики (1919)
Веймарскую республику принято считать примером провалившейся демократии. Создатели Основного закона учли «уроки Веймара» и предложили политическую систему, которая должна была стать основой нового демократического строя в ФРГ — в противовес провалившейся веймарской демократии. В сознании людей укрепилось убеждение, что Основной закон — это своего рода антипод веймарской конституции. Но так ли уж глубоки различия между нынешней демократией и демократией Веймара?
Анализ политической системы Веймарской республики, сделанный на портале Федерального агентства по политическому образованию, уточняет: «Новая демократическая система формируется на основе Веймарской конституции». И тут же отмечает, имея в виду недостатки веймарской конституции: «Однако различные конституционные элементы плебисцитарного и авторитарного характера не составляли гармоничного целого». Другими словами, проблемой Веймарской республики были не принципы демократии — они были образцовыми, а элементы ее осуществления, имея в виду процедуры прямой демократии и принятия политических решений. (1)
Действительно, согласно своей конституции, Веймарскую республику вполне можно было считать образцом демократии того времени. А именно: «Основными конституционными принципами были народный суверенитет (статья 1), разделение властей и основные права, включая гражданское и семейное равноправие женщин (статьи 109, 119). Кроме того, Конституция объединила различные структурные элементы немецких и международных демократических традиций: представительную демократию с правительством, подотчетным парламенту, плебисцитарную демократию с референдумами (Швейцария) и президентскую демократию с сильным, напрямую избираемым президентом (США, Франция)». Немецкий федерализм сохранялся, а социальное законодательство Бисмарка было значительно расширено, подтверждая преемственный характер развития демократического процесса в Германии. (2)
Особый разговор — недостатки веймарской конституции, в числе которых — отсутствие гармонии между «различными конституционными элементами плебисцитарного и авторитарного характера». Первое: «Хотя законодательная власть принадлежала рейхстагу, избираемому народом на четыре года, и, в отличие от Германской империи, возражения представителей правительств земель (рейхсрата) могли быть отклонены большинством в две трети голосов парламента, народная инициатива, поддержанная десятью процентами избирателей, могла вынудить рейхстаг принять переданный ему законопроект без изменений или вынести его на всенародный референдум (статья 73). Пять процентов избирателей могли потребовать проведения референдума по закону, уже принятому парламентом, — в случае, если треть депутатов требовала отсрочить обнародование закона на два месяца (статья 72). Эти дополнительные возможности прямой демократии ставили под сомнение компетенцию парламента, то есть представительной демократии». (3)
Другими словами, веймарская конституция придавала большое значение элементам прямой демократии, что несколько усложняло работу парламента. Например, на уровне всей республики было сделано в общей сложности три попытки инициировать народную инициативу, но ни одна из них не привела к принятию соответствующего закона. Создатели Основного закона учли этот опыт: Основной закон предусматривает прямую демократию только в случае территориальных вопросов. В остальных случаях на федеральном уровне не проводится ни всеобщих референдумов, ни инициатив. На уровне земель практика прямой демократии возможна, но только в ограниченных случаях. Словом, прямая демократия — это не та гармония между волей народа и ее выразителями в парламенте, к которой стремились в Веймарской республике.
Это касается также выбора президента: в Веймарской республике его выбирали прямым голосованием, наделяя большими полномочиями. А именно: «Президент Рейха, избиравшийся народом на семь лет прямым голосованием, по инициативе буржуазных партий был наделен такими обширными полномочиями, что его не без оснований называли «наместником императора». Он мог распускать Рейхстаг практически по своему усмотрению («но только один раз по одному и тому же поводу») (статья 25) — право, которое в США немыслимо. Любой закон, принятый парламентом, с которым он не соглашался, он имел право вынести на референдум (статья 73) — положение, которое никогда не применялось на практике, тем не менее постоянно угрожало парламентаризму». (4)
Создатели Основного закона учли и этот момент: нынешний президент Германии лишен даже тех полномочий, которые есть у других президентов, например, в Италии, Чехии или Греции при формировании — в кризисных ситуациях — экспертного правительства, не говоря уже о полномочиях американского президента. Наконец, выборы канцлера. В Веймарской республике это была прерогатива только президента: «Президент назначал и увольнял канцлера и, по его предложению, министров (статья 53)». Парламент мог с помощью вотума недоверия отстранить канцлера или министра от должности, (статья 54), но он не имел полномочий на выбор нового канцлера — этим занимался президент. Поэтому часто возникала ситуация, когда президент назначал правительство, которое не имело в парламенте большинство голосов, то есть правительство меньшинства. (5)
Из 19 правительств Веймарской республики более половины (двенадцать кабинетов) были правительствами меньшинства. Республика просуществовала 14 лет, и десять лет ею управляли правительства меньшинства. Основная причина — многопартийность. В Рейхстаге часто одновременно заседали до 15 партий. 5-процентного барьера не существовало, поэтому в парламент проникали даже мелкие раздробленные партии. Основные демократические партии, которые сегодня можно было бы назвать народными (например, СДПГ), быстро теряли свое абсолютное большинство в парламенте, хотя и оставались в правительстве. Поэтому часто, подводя итог партийной системе Веймарской республики, пишут: она отличалась фрагментацией партийной системы, нестабильными коалициями и правительствами меньшинства. (6)
Если до 1930-го года многочисленные правительства Рейха еще в какой-то степени были зависимы от большинства в Рейхстаге, то на заключительном этапе (1930-1933) они полагались почти исключительно на чрезвычайные постановления и полномочия президента Рейха. Три последних правительства назначались и освобождались от должности непосредственно президентом Рейха Паулем фон Гинденбургом (в соответствии со статьёй 53 Веймарской конституции). Чтобы принимать законы в обход парламента, Гинденбург использовал статью 48 Конституции (чрезвычайные постановления). Если Рейхстаг угрожал отклонить такое постановление, президент мог распустить парламент на основании статьи 25.
Это было похоже на политическую карусель, которая могла крутиться бесконечно: правительство вносит законопроект, Рейхстаг отклоняет его, президент Рейха принимает закон в виде чрезвычайного постановления (ст. 48), Рейхстаг требует отмены, президент Рейха распускает Рейхстаг (ст. 25), правительство продолжает работать посредством чрезвычайных постановлений, новый Рейхстаг отклоняет новый закон правительства, президент Рейха вновь принимает закон в виде чрезвычайного постановления и т. д.
При всех других особенностях веймарской конституции очевидно одно: политическую систему Веймарской республики нельзя было назвать ни парламентской, не президентской. Это была так называемая полупрезидентская система правления, но с четко выраженным отклонением в сторону абсолютной власти президента. Волей президента вполне можно было остановить приход к власти национал-социалистов, но, как принято считать, президент и консервативные силы сами себя обманули, доверив ему пост канцлера в январе 1933 года — в надежде «укротить» или «ограничить» Гитлера. По мнению историков, это была ошибка с катастрофическими последствиями. «Многие и в 1933 году полагали, что всё это скоро закончится, и что Гитлер у власти долго не продержится». (7)
Создатели Основного закона, опираясь на «горький» опыт Веймарской республики, качнули вектор власти в сторону парламентской системы управления, наделив канцлера особыми полномочиями. Насколько политическая система ФРГ, а потом и объединенной Германии от этого стала более гармоничной — вопрос особый. В любом случае ее уже нельзя назвать образцовой, какой она считалась еще совсем недавно. Свою лепту в кризис политической системы Германии вносит и канцлер Мерц.
Основной закон и канцлер Фридрих Мерц
Роспуск Бундестага, смена правительства и условия проведения досрочных выборов регулируются статьями 63, 67 и 68 Основного закона. Достаточно простое объяснение этих законов предлагает веб-портал еженедельника «Парламент». Особенность портала — он считает себя уникальным явлением в медийном пространстве, указывая на свою строгую партийную нейтральность и сбалансированность мнений. Хороший повод обратиться за разъяснениями именно к нему.
Итак, основное правило политической системы Германии гласит: пока у страны есть канцлер, ни о каком роспуске парламента и последующих новых выборах речи и быть не может. Это предусмотрено пунктом 4 статьи 63 Основного закона. А именно: «В начале законодательного срока или в случае, если пост канцлера остается вакантным по другим причинам, например, вследствие отставки федерального канцлера, федеральный президент может распустить парламент, если Бундестаг, несмотря на неоднократные попытки, не изберет нового федерального канцлера абсолютным большинством голосов. Для принятия такого решения у федерального президента есть семь дней после так называемого третьего тура голосования». (8)
В истории послевоенной Германии такого случая ни разу не было. Судя по всему, Мерц в этом вопросе тоже не хочет стать исключением. У депутатов Бундестага есть только одна возможность добиться отставки канцлера вместе с его правительством: выразить ему вотум недоверия согласно статьи 67 Основного закона. Но сделать это непросто: сперва нужно найти ему замену и проголосовать за него в Бундестаге, набрав большинство голосов. А именно: «Бундестаг может выразить недоверие федеральному канцлеру и его правительству, избрав преемника абсолютным большинством голосов и обратившись к федеральному президенту с просьбой освободить действующего канцлера от должности. Затем вновь избранный кандидат должен быть назначен федеральным президентом на должность нового федерального канцлера. При этом прежний канцлер, а также все федеральные министры немедленно покидают свои посты. Таким образом, отставка канцлера означает одновременно отставку всего правительства». (9)
Таким образом, речь идет не просто о вотуме недоверия, а о конструктивном вотуме недоверия. «Конструктивность» означает, что вместо прежнего канцлера нужно найти и избрать нового канцлера. Это должно предотвратить ситуацию, при которой государство окажется в кризисной ситуации без действующего правительства. До сих пор с подобной инициативой депутаты Бундестага выступали дважды. В апреле 1972 года ХДС/ХСС предприняла попытку сместить Вилли Брандта (СДПГ) посредством конструктивного вотума недоверия и избрать его преемником Райнера Барцеля (ХДС). Однако Барцелю не хватило двух голосов, и Брандт остался канцлером. Однако в 1982 году (когда СвДП покинула СДПГ, с которой до этого входила в правительственную коалицию) ХДС/ХСС удалось посредством конструктивного вотума недоверия сместить Гельмута Шмидта с поста канцлера и заменить его новым канцлером. Им стал Гельмут Коль (ХДС).
Мерцу это не грозит. Оппозиция в настоящее время не в состоянии собрать большинство голосов против него, не говоря уже о том, чтобы выдвинуть нового канцлера из своих рядов. Но и в рядах ХДС/ХСС пока не удалось найти подходящего кандидата на пост канцлера, который мог бы сменить Мерца. То есть инициировать конструктивный вотум недоверия канцлеру Мерцу просто некому. Не стоит также рассчитывать на то, что СДПГ выйдет из правящей коалиции, как это сделала СвДП в 1982 году, выйдя из коалиции с СДПГ и обеспечив тем самым на новых выборах победу Гельмута Коля над Гельмутом Шмидтом. Досрочные выборы, которые последуют за развалом коалиции, могут обернуться как для СДПГ, так и для ХДС/ХСС очередным поражением, сравнимым с политическим самоубийством. Так что Мерц может и дальше полагаться на партнеров по коалиции: социал-демократы его не подведут.
Есть ещё один вариант: федеральный канцлер принимает решение сформировать правительство меньшинства, опираясь на голоса своей партии и голоса других партий в парламенте, включая АдГ. Однако это может стать поводом для применения предусмотренного в Основном законе механизма чрезвычайного положения в области законодательства. Что это может означать, разъясняет еженедельник «Парламент»: «Этот вопрос урегулирован в статье 81 исключительно для случая, когда вотум недоверия принят без роспуска парламента, и в результате может привести к тому, что законы будут считаться принятыми даже вопреки воле Бундестага. Для этого необходимо объявление федеральным президентом чрезвычайного положения в области законодательства, которое он может сделать только с согласия Федерального совета, а также допустить одобрение Федеральным советом конкретного законопроекта, если он будет отклонен Бундестагом». (10)
До сих пор чрезвычайное положение в области законодательства еще ни разу не объявлялось. Захочет ли Мерц так далеко зайти в своем желании сохранить власть — большой вопрос. В Федеральном совете он может натолкнуться на еще большее сопротивление со стороны руководителей земель, чем это демонстрируют сегодня депутаты в Бундестаге. Более реальным мог бы стать другой вариант, который в Германии уже не раз применялся для разрешения критической ситуации. Речь идет о возможности для канцлера поставить перед депутатами вопрос о доверии, что предусматривает статья 68 Основного закона. А именно: «Канцлер может поставить в Бундестаге вопрос о доверии, чтобы выяснить, продолжают ли депутаты оказывать ему необходимую поддержку. Вопрос о доверии может быть связан с конкретным законопроектом. Если федеральный канцлер не получит большинства голосов, он может обратиться к федеральному президенту с просьбой распустить Бундестаг, поскольку федеральное правительство больше не способно действовать. Это должно произойти в течение 21 дня — при этом между подачей запроса и голосованием должно пройти не больше 48 часов». (11)
Еженедельник «Парламент» насчитал до конца 2024 года пять таких случаев. Далеко не всегда вопрос о доверии ставился канцлером для того, чтобы получить поддержку от депутатов. Могла быть и другая цель: изначально зная, что получить доверия не удастся, тем не менее поставить о нем вопрос, чтобы добиться роспуска Бундестаг и в дальнейшем выиграть новые выборы. На практике это выглядело так: «В первый раз (Вилли Брандт, 20 сентября 1972 года) из парламентского тупика необходимо было выйти, чтобы открыть путь к проведению новых выборов. Десять лет спустя последовало второе голосование о доверии (Гельмут Шмидт, 5 февраля 1982 года). Оно было необходимо канцлеру для стабилизации правительственной коалиции. Третье применение вопроса о доверии (Хельмут Коль, 17 декабря 1982 года) касалось создания условий для проведения новых выборов после смены правительства, вызванной конструктивным вотумом недоверия. В течение почти двух десятилетий ни одному из канцлеров не нужно было прибегать к этому средству, пока 13 ноября 2001 года Герхард Шредер, поставив вопрос о доверии, не обеспечил поддержку своей коалиции в вопросе о развертывании бундесвера в Афганистане. Во время последнего на сегодняшний день голосования по вопросу о доверии (Герхард Шредер, 27 июня 2005 года) Шредер с самого начала стремился к проведению досрочных выборов в связи с ощущаемой потерей доверия к правящей коалиции со стороны общественности, что привело к развалу и без того неустойчивой коалиции социал-демократов и зелёных». (12)
К концу 2024 года вопрос о доверии в Бундестаге поставил канцлер Олаф Шольц. Это было сделано намеренно, чтобы после распада «светофорной» коалиции открыть путь к досрочным выборам. Сразу после голосования, не получив поддержку от депутатов, Шольц обратился к федеральному президенту Франку-Вальтеру Штайнмайеру с просьбой о роспуске парламента. Штайнмайер удовлетворил эту просьбу и назначил досрочные выборы на 23 февраля 2025 года. Таким образом, Олаф Шольц вошёл в историю Федеративной Республики Германии как шестой канцлер, прибегший к инструменту вопроса о доверии, но не для того, чтобы получить доверие от депутатов, а для того, чтобы инициировать досрочные выборы. Ясное дело, Мерц, как Шольц, не станет рисковать, ставя вопрос о доверии к своей политике: его партия на новых выборах может проиграть уже в первом туре.
Вывод
Положения статей 63, 67 и 68 Основного закона укрепляют позиции канцлера и ослабляют роль оппозиции и президента Германии. Канцлер становится главной фигурой в политической системе страны. Под его влияние попадают другие институты демократии, призванные обеспечивать главный принцип демократии: разделение властей. В рамках этой политической системы Мерц может и дальше спокойно управлять страной, выполняя свою миссию, например, наращивать военный потенциал, тратить миллиарды на Украину и готовиться к войне с Россией. Главное, не ставить в Бундестаге вопрос о доверии, требуя от депутатов поддержки своей политики.
2. Ebenda
3. Ebenda
4. Ebenda
5. Ebenda
7. https://www.zdfheute.de/politik/deutschland/ende-der-weimarer-republik-machtergreifung-100.html
8. https://www.das-parlament.de/inland/bundestag/wann-der-bundestag-aufgeloest-werden-kann
9. Ebenda
10. Ebenda
11. Ebenda
12. Ebenda
