Das politische System in Deutschland, das als „Kanzlerdemokratie“ bezeichnet wird, gilt gemeinhin als einzigartig – nirgendwo sonst auf der Welt gibt es so etwas. Auch hier bleibt Deutschland sich treu: Es sucht seinen eigenen Weg. Ob das gut oder schlecht ist – darüber wird seit Jahren diskutiert. Die gescheiterte Politik von Friedrich Merz (CDU) liefert einen weiteren Anlass, darauf zurückzukommen.
Die im Grundgesetz festgelegten Verfahren im Zusammenhang mit der Auflösung des Parlaments, dem Regierungswechsel und vorgezogenen Wahlen sind so komplex, dass kein Land der Welt es wagt, sie zu wiederholen. Um sich vorzustellen, wie komplex dies tatsächlich ist, greift man am besten auf ein konkretes Beispiel zurück. Nehmen wir dazu die Regierung von Friedrich Merz. Beide regierenden politischen Kräfte, die CDU/CSU und die SPD, haben bei den letzten Wahlen in Berlin, Sachsen-Anhalt und Mecklenburg-Vorpommern eine vernichtende Niederlage erlitten. Merz selbst wurde zum unbeliebtesten Bundeskanzler in der gesamten Nachkriegsgeschichte Deutschlands. Dennoch regiert die Große Koalition unter der Führung des Bundeskanzlers das Land weiter, als ob nichts geschehen wäre.
Wie kann so etwas in einem Land geschehen, das stets als Vorbild der Demokratie galt? Der Dank gebührt den Verfassern des Grundgesetzes, die – bildlich gesprochen – das Kind mit dem Bade ausgeschüttet haben. In dem Bestreben, die Fehler der Weimarer Republik zu vermeiden und die Machtübernahme eines „neuen Hitler“ zu verhindern, haben sie eines der wichtigsten Prinzipien der Demokratie geopfert: die Gewaltenteilung. Und zwar: Sie haben die Rolle des Bundespräsidenten geschwächt und die Macht des Bundeskanzlers gestärkt, wodurch dieser faktisch „unantastbar“ geworden ist. Der Bundeskanzler, der die Mehrheit der Stimmen im Bundestag erhalten hat, wird zur wichtigsten politischen Persönlichkeit des Landes, die praktisch nicht abgesetzt werden kann. Es sei denn natürlich, er tritt aus irgendeinem Grund selbst zurück.
Das Grundgesetz (1949) und die Verfassung der Weimarer Republik (1919)
Die Weimarer Republik gilt gemeinhin als Beispiel für eine gescheiterte Demokratie. Die Verfasser des Grundgesetzes berücksichtigten die „Lehren aus Weimar“ und schlugen ein politisches System vor, das die Grundlage für eine neue demokratische Ordnung in der Bundesrepublik Deutschland bilden sollte – als Gegenpol zur gescheiterten Weimarer Demokratie. In der öffentlichen Wahrnehmung hat sich die Überzeugung festgesetzt, dass das Grundgesetz gewissermaßen das Gegenteil der Weimarer Verfassung sei. Doch sind die Unterschiede zwischen der heutigen Demokratie und der Weimarer Demokratie wirklich so groß?
Eine Analyse des politischen Systems der Weimarer Republik, die auf dem Portal der Bundesagentur für politische Bildung veröffentlicht wurde, stellt klar: „Das neue demokratische System entsteht auf Grundlage der Weimarer Verfassung.“ Sie weist jedoch sogleich auf die Mängel der Weimarer Verfassung hin: „Die verschiedenen Verfassungselemente plebiszitären und autoritären Zuschnitts ergaben jedoch kein harmonisches Ganzes.“ Mit anderen Worten: Das Problem der Weimarer Republik lagen nicht in den Prinzipien der Demokratie – diese waren vorbildlich –, sondern in den Aspekten ihrer Umsetzung, insbesondere was die Verfahren der direkten Demokratie und der politischen Entscheidungsfindung betraf. (1)
Tatsächlich konnte die Weimarer Republik gemäß ihrer Verfassung durchaus als Vorbild für die Demokratie jener Zeit angesehen werden. Und zwar: „Zentrale Verfassungsprinzipien waren die Volkssouveränität (Artikel 1), die Gewaltenteilung und die Grundrechte, darunter erstmals die staatsbürgerliche und familienrechtliche Gleichstellung der Frauen (Artikel 109, 119). Darüber hinaus führte die Verfassung verschiedene Strukturelemente aus deutschen und internationalen demokratischen Traditionen zusammen: die repräsentative Demokratie mit einer dem Parlament verantwortlichen Regierung, die plebiszitäre Demokratie mit Volksabstimmungen (Schweiz) und die Präsidialdemokratie mit einem starken, direkt gewählten Präsidenten (USA, Frankreich).“ Der deutsche Föderalismus blieb erhalten, und die Bismarcksche Sozialgesetzgebung wurde beträchtlich ausgebaut, was den kontinuierlichen Charakter der Entwicklung des demokratischen Prozesses in Deutschland unterstrich. (2)
Ein besonderes Thema sind die Mängel der Weimarer Verfassung, zu denen unter anderem das Fehlen einer Harmonie zwischen den „verschiedenen Verfassungselemente plebiszitären und autoritären Zuschnitts“ gehört. Erstens: „Zwar war die Gesetzgebung Sache des vom Volk für vier Jahre gewählten Reichstages; und anders als im Kaiserreich ließen sich Einsprüche der Vertretung der Länderregierungen (des Reichsrates) mit einem Zweidrittelvotum des Parlamentes überstimmen; aber ein Volksbegehren von zehn Prozent der Wahlberechtigten konnte den Reichstag dazu zwingen, einen ihm zugeleiteten Gesetzentwurf unverändert zu beschließen oder einem Volksentscheid zu überlassen (Artikel 73). Fünf Prozent der Wahlberechtigten vermochten einen Volksentscheid über ein vom Parlament bereits verabschiedetes Gesetz zu erzwingen, wenn ein Drittel der Abgeordneten verlangte, die Verkündigung des Gesetzes um zwei Monate zu verschieben (Artikel 72). Diese zusätzlichen Möglichkeiten direkter Demokratie stellten die Kompetenz des Parlamentes, das heißt die repräsentative Demokratie, infrage.“ (3)
Mit anderen Worten: Die Weimarer Verfassung maß den Elementen der direkten Demokratie große Bedeutung bei, was die Arbeit des Parlaments etwas erschwerte. So gab es beispielsweise auf republikweiter Ebene insgesamt drei Versuche, eine Volksinitiative auf den Weg zu bringen, doch keiner davon führte zur Verabschiedung eines entsprechenden Gesetzes. Die Verfasser des Grundgesetzes haben diese Erfahrungen berücksichtigt: Das Grundgesetz sieht direkte Demokratie nur für die Neugliederung des Bundesgebietes vor, sonst auf Bundesebene gibt es keine allgemeinen Volksentscheide oder Volksbegehren. Auf Landesebene ist die Ausübung direkter Demokratie möglich, allerdings nur in begrenzten Fällen. Kurz gesagt: Direkte Demokratie ist nicht jene Harmonie zwischen dem Willen des Volkes und dessen Vertretern im Parlament, die man in der Weimarer Republik angestrebt hatte.
Dies gilt auch für die Wahl des Präsidenten: In der Weimarer Republik wurde dieser in direkter Wahl gewählt und mit weitreichenden Befugnissen ausgestattet. Und zwar: „Der vom Volk auf sieben Jahre direkt gewählte Reichspräsident war auf Betreiben der bürgerlichen Parteien mit einer solchen Machtfülle ausgestattet worden, dass man ihn nicht zu Unrecht als „Ersatzkaiser“ bezeichnet hat. Er konnte den Reichstag fast beliebig („nur einmal aus dem gleichen Anlass“) auflösen (Artikel 25) – ein Recht, das in den USA undenkbar ist. Jedes vom Parlament verabschiedete Gesetz, mit dem er nicht einverstanden war, durfte er einem Volksentscheid überantworten (Artikel 73)- eine nie praktizierte Regelung, die gleichwohl den Parlamentarismus ständig bedrohte.“ (4)
Die Verfasser des Grundgesetzes haben auch diesen Aspekt berücksichtigt: Dem derzeitigen deutschen Bundespräsidenten fehlen sogar jene Befugnisse, über die andere Staatspräsidenten, beispielsweise in Italien, Tschechien oder Griechenland, bei der Bildung einer Expertenregierung in Krisensituationen verfügen – ganz zu schweigen von den Befugnissen des amerikanischen Präsidenten. Und schließlich die Wahl des Reichskanzlers. In der Weimarer Republik war dies ausschließlich das Vorrecht des Präsidenten: „Der Reichspräsident ernannte und entließ den Reichskanzler und, auf dessen Vorschlag, die Reichsminister (Artikel 53).“ Das Parlament konnte den Reichskanzler oder einen Minister durch ein Misstrauensvotum seines Amtes entheben (Artikel 54), hatte jedoch keine Befugnis zur Wahl eines neuen Reichskanzler – dies oblag dem Reichspräsidenten. Daher kam es häufig vor, dass der Präsident eine Regierung ernannte, die im Parlament keine Stimmenmehrheit hatte, also eine Minderheitsregierung. (5)
Von den 19 Regierungen der Weimarer Republik waren mehr als die Hälfte (zwölf Kabinette) Minderheitsregierungen. Die Republik bestand 14 Jahre lang, und zehn Jahre davon wurde sie von Minderheitsregierungen regiert. Der Hauptgrund dafür war das Mehrparteiensystem: Im Reichstag tagten oft bis zu 15 Parteien gleichzeitig. Eine 5-Prozent-Hürde gab es nicht, weshalb sogar kleine, zersplitterte Parteien ins Parlament gelangten. Die großen demokratischen Parteien, die man heute als Volksparteien bezeichnen könnte (zum Beispiel die SPD), verloren rasch ihre absolute Mehrheit im Parlament, blieben jedoch in der Regierung. Daher wird bei einer Zusammenfassung des Parteiensystems der Weimarer Republik oft geschrieben: Es zeichnete sich durch eine Aufsplitterung des Parteiensystems, instabile Koalitionen und Minderheitsregierungen aus. (6)
Waren die zahlreichen Reichsregierungen bis zum Jahr 1930 noch in gewissem Maße von der Mehrheit im Reichstag abhängig, so stützten sie sich in der Schlussphase (1930–1933) fast ausschließlich auf Notverordnungen und die Befugnisse des Reichspräsidenten. Die letzten drei Regierungen wurden direkt vom Reichspräsidenten Paul von Hindenburg ernannt und abgesetzt (gemäß Artikel 53 der Weimarer Verfassung). Um Gesetze unter Umgehung des Parlaments zu erlassen, stützte sich Hindenburg auf Artikel 48 der Verfassung (Notverordnungen). Drohte der Reichstag, eine solche Verordnung abzulehnen, konnte der Präsident das Parlament auf der Grundlage von Artikel 25 auflösen.
Es glich einem politischen Karussell, das sich endlos drehen konnte: Regierung bringt Gesetz ein, Reichstag lehnt Gesetz ab, Reichspräsident erlässt Gesetz als Notverordnung (Art. 48), Reichstag fordert Aufhebung, Reichspräsident löst Reichstag auf (Art. 25), Regierung regiert per Notverordnung weiter, der neue Reichstag lehnt das neue Gesetz der Regierung ab, der Reichspräsident erlässt das Gesetz erneut als Notverordnung usw.
Bei allen anderen Besonderheiten der Weimarer Verfassung ist eines offensichtlich: Das politische System der Weimarer Republik konnte weder als parlamentarisch noch als präsidial bezeichnet werden. Es handelte sich um ein sogenanntes semi-präsidiales Regierungssystem, allerdings mit einer deutlichen Tendenz hin zur absoluten Macht des Präsidenten. Der Präsident hätte den Machtantritt der Nationalsozialisten durchaus verhindern können, doch wie allgemein angenommen wird, haben sich der Präsident und die konservativen Kräfte selbst getäuscht, als sie ihm im Januar 1933 das Amt des Reichskanzlers anvertrauten – in der Hoffnung, Hitler „zu zähmen“ oder „einzurahmen“. Nach Ansicht von Historikern war dies ein Fehler mit katastrophalen Folgen. „Viele dachten auch 1933, dass sich das bald erledigt haben würde, dass auch Hitler nicht lange an der Regierung bleiben würde.“ (7)
Die Verfasser des Grundgesetzes haben, gestützt auf die „bitteren“ Erfahrungen der Weimarer Republik, den Machtfokus in Richtung eines parlamentarischen Regierungssystems verlagert und dem Bundeskanzler besondere Befugnisse übertragen. Inwieweit das politische System der BRD und später auch des vereinigten Deutschlands dadurch harmonischer geworden ist, ist eine ganz eigene Frage. Auf jeden Fall kann man es nicht mehr als vorbildlich bezeichnen, wie es noch vor kurzem galt. Auch Bundeskanzler Merz trägt seinen Teil zur Krise des politischen Systems in Deutschland bei.
Das Grundgesetz und Kanzler Friedrich Merz
Die Auflösung des Bundestages, der Regierungswechsel und die Bedingungen für vorgezogene Wahlen sind in den Artikeln 63, 67 und 68 des Grundgesetzes geregelt. Eine recht einfache Erläuterung dieser Gesetze bietet das Webportal der Wochenzeitung „Das Parlament“. Das Besondere an diesem Portal ist, dass es sich selbst als einzigartiges Phänomen in der Medienlandschaft versteht und dabei auf seine strikte parteipolitischen Neutralität und Ausgewogenheit verweist. Ein guter Grund, sich gerade an dieses Portal zu wenden, um Erläuterungen zu erhalten.
Das Grundprinzip des politischen Systems in Deutschland lautet also: Solange das Land einen Bundeskanzler hat, kann von einer Auflösung des Bundestages und anschließenden Neuwahlen keine Rede sein. Dies ist in Artikel 63 Absatz 4 des Grundgesetzes vorgesehen. Das heißt: „Zu Beginn einer Legislaturperiode oder wenn der Kanzlerposten aus anderen Gründen nicht besetzt ist, beispielsweise durch den Rücktritt eines Bundeskanzlers, kann der Bundespräsident das Parlament auflösen, wenn der Bundestag trotz wiederholter Versuche nicht mit der absoluten Mehrheit einen neuen Bundeskanzler wählt. Der Bundespräsident hat für diese Entscheidung eine Bedenkzeit von sieben Tagen nach dem so genannten dritten Wahlgang.“ (8)
In der Geschichte des Nachkriegsdeutschlands hat es einen solchen Fall noch nie gegeben. Allem Anschein nach will Merz in dieser Frage ebenfalls keine Ausnahme bilden. Die Abgeordneten des Bundestages haben nur eine Möglichkeit, den Rücktritt des Bundeskanzlers und seiner Regierung zu erwirken, nämlich indem sie ihm gemäß Artikel 67 des Grundgesetzes ein Misstrauensvotum aussprechen. Das ist jedoch nicht einfach: Zunächst muss ein Nachfolger gefunden und dieser im Bundestag mit Stimmenmehrheit gewählt werden. Und zwar: „Der Bundestag kann dem Bundeskanzler und seiner Regierung das Misstrauen aussprechen, indem er mit absoluter Mehrheit einen Nachfolger wählt und den Bundespräsidenten ersucht, den bisherigen Kanzler zu entlassen. Der neu Gewählte muss dann vom Bundespräsidenten als neuer Bundeskanzler ernannt werden. Der alte Kanzler und auch alle Bundesminister verlieren damit sofort ihr Amt. Ein Kanzlersturz ist also zugleich auch ein Sturz der gesamten Regierung.“ (9)
Es handelt sich also nicht einfach um einen Misstrauensvotum, sondern um einen konstruktiven Misstrauensvotum. „Konstruktivität“ bedeutet, dass anstelle des bisherigen Bundeskanzlers ein neuer Bundeskanzler gefunden und gewählt werden muss. Dies soll verhindern, dass der Staat in eine Krisensituation gerät, in der es keine amtierende Regierung gibt. Bislang haben Abgeordnete des Bundestages zweimal eine solche Initiative vorgebracht. Im April 1972 unternahm die CDU/CSU den Versuch, Willy Brandt (SPD) durch ein konstruktives Misstrauensvotum abzusetzen und Rainer Barzel (CDU) zu seinem Nachfolger zu wählen. Barzel fehlten jedoch zwei Stimmen, und Brandt blieb Bundeskanzler. Im Jahr 1982 jedoch (als die FDP die SPD verließ, mit der sie bis dahin eine Regierungskoalition gebildet hatte) gelang es der CDU/CSU, durch ein konstruktives Misstrauensvotum Helmut Schmidt als Bundeskanzler abzusetzen und durch einen neuen Bundeskanzler zu ersetzen. Dieser war Helmut Kohl (CDU).
Merz droht diese Möglichkeit nicht. Die Opposition ist derzeit nicht in der Lage, eine Mehrheit gegen ihn zu erreichen, geschweige denn einen neuen Kanzler aus ihren Reihen vorzuschlagen. Aber auch in den Reihen der CDU/CSU hat man bislang noch keinen geeigneten Kandidaten für das Amt des Kanzlers als Nachfolger von Merz gefunden. Das heißt, es gibt schlicht niemanden, der ein konstruktives Misstrauensvotum gegen Kanzler Merz einbringen könnte. Man sollte auch nicht damit rechnen, dass die SPD aus der Regierungskoalition austritt, wie es die FDP 1982 getan hat, als sie die Koalition mit der SPD aufkündigte und damit bei den Neuwahlen den Sieg von Helmut Kohl über Helmut Schmidt sicherte. Vorzeitige Wahlen, die auf den Zusammenbruch der Koalition folgen würden, könnten sowohl für die SPD als auch für die CDU/CSU eine weitere Niederlage bedeuten, die einem politischen Selbstmord gleichkäme. Merz kann sich also weiterhin auf seine Koalitionspartner verlassen: Die Sozialdemokraten werden ihn nicht im Stich lassen.
Es gibt noch eine weitere Möglichkeit: Der Bundeskanzler beschließt, eine Minderheitsregierung zu bilden, gestützt auf die Stimmen seiner Partei und die Stimmen anderer Parteien im Parlament, einschließlich der AfD. Dies könnte jedoch Anlass sein, die im Grundgesetz vorgesehene Regelung des Gesetzgebungsnotstandes zu schlagen. Was dies bedeuten könnte, erläutert die Wochenzeitung „Das Parlament“: „Der ist in Artikel 81 ausschließlich für die Konstellation einer verlorenen Vertrauensfrage ohne Parlamentsauflösung geregelt und kann im Ergebnis dazu führen, dass Gesetze auch gegen den Willen des Bundestages als zustande gekommen gelten. Nötig wäre dafür die Erklärung des Gesetzgebungsnotstandes durch den Bundespräsidenten, die dieser nur mit Zustimmung des Bundesrates vornehmen darf, sowie eine Zustimmung des Bundesrates zu dem vom Bundestag abgelehnten konkreten Gesetzentwurf.“ (10)
Bislang wurde der Gesetzgebungsnotstand noch nie ausgerufen. Ob Merz in seinem Bestreben, an der Macht zu bleiben, so weit gehen will, ist eine große Frage. Im Bundesrat könnte er auf noch größeren Widerstand seitens der Landesregierungen stoßen, als ihn die Abgeordneten heute im Bundestag zeigen. Eine andere Option, die in Deutschland bereits mehrfach zur Lösung kritischer Situationen herangezogen wurde, könnte realistischer sein. Es geht um die Möglichkeit des Bundeskanzlers, den Abgeordneten eine Vertrauensfrage zu stellen, wie dies in Artikel 68 des Grundgesetzes vorgesehen ist. Und zwar: „Der Kanzler kann im Bundestag die Vertrauensfrage stellen, um festzustellen, ob ihm die Abgeordneten noch die nötige Unterstützung zusichern. Verknüpft werden kann die Vertrauensfrage mit einem konkreten Gesetzesvorhaben. Erhält der Bundeskanzler keine Mehrheit, kann er den Bundespräsidenten bitten, den Bundestag aufzulösen, da die Bundesregierung nicht mehr handlungsfähig ist. Dies muss innerhalb von 21 Tagen geschehen – zwischen Antrag und Abstimmung müssen zudem 48 Stunden liegen.“ (11)
Die Wochenzeitung „Das Parlament“ hat bis Ende 2024 fünf solcher Fälle gezählt. Die Vertrauensfrage wurde vom Bundeskanzler bei weitem nicht immer gestellt, um die Unterstützung der Abgeordneten zu gewinnen. Es konnte auch ein anderes Ziel verfolgt werden: Obwohl von vornherein klar war, dass das Vertrauen nicht gewonnen werden würde, wurde die Frage dennoch gestellt, um die Auflösung des Bundestages zu erreichen und anschließend die Neuwahlen zu gewinnen. In der Praxis sah das folgendermaßen aus: „Beim ersten Mal (Willy Brandt am 20. September 1972) sollte aufgrund einer parlamentarischen Pattsituation der Weg zu Neuwahlen freigemacht werden. Zehn Jahre späte folgte die zweite Vertrauensfrage (Helmut Schmidt am 5. Februar 1982). Sie diente dem Kanzler zur Stabilisierung der Regierungskoalition. Bei der dritten Anwendung (Helmut Kohl am 17. Dezember 1982) ging es um das Ermöglichen von Neuwahlen nach einem durch ein konstruktives Misstrauensvotum herbeigeführten Regierungswechsel. Fast zwei Jahrzehnte lang musste danach kein Kanzler mehr zu diesem Mittel greifen, ehe Gerhard Schröder am 13. November 2001 mit einer Vertrauensfrage die Zustimmung seiner Koalition zum Einsatz der Bundeswehr in Afghanistan sicherstellte. Beim bislang letzten Vertrauensantrag (Gerhard Schröder am 27. Juni 2005) zielte Schröder von Beginn an auf Neuwahlen, angesichts eines empfundenen Vertrauensverlustes der Regierungskoalition in der Öffentlichkeit, die zu einer als brüchig empfundenen ebenfalls rot-grünen Regierungsmehrheit führte.“ (12)
Ende 2024 stellte Bundeskanzler Olaf Scholz im Bundestag einen Misstrauensantrag. Dies geschah bewusst, um nach dem Zusammenbruch der „Ampelkoalition“ den Weg für vorgezogene Neuwahlen zu ebnen. Unmittelbar nach der Abstimmung, nachdem er keine Unterstützung von den Abgeordneten erhalten hatte, wandte sich Scholz an Bundespräsident Frank-Walter Steinmeier mit der Bitte um Auflösung des Bundestages. Steinmeier gab diesem Antrag statt und setzte vorgezogene Bundestagswahlen für den 23. Februar 2025 an. Damit ging Olaf Scholz als sechster Bundeskanzler in die Geschichte der Bundesrepublik Deutschland ein, der das Instrument des Vertrauensantrags nutzte – allerdings nicht, um das Vertrauen der Abgeordneten zu gewinnen, sondern um vorgezogene Wahlen auszulösen. Es liegt auf der Hand, dass Merz, genau wie Scholz, kein Risiko eingehen wird, indem er das Vertrauen in seine Politik auf die Probe stellt: Seine Partei könnte bei Neuwahlen bereits im ersten Wahlgang unterliegen.
Fazit
Die Bestimmungen der Artikel 63, 67 und 68 des Grundgesetzes stärken die Position des Bundeskanzlers und schwächen die Rolle der Opposition und des Bundespräsidenten. Der Bundeskanzler wird zur zentralen Figur im politischen System des Landes. Andere demokratische Institutionen, die das Hauptprinzip der Demokratie – die Gewaltenteilung – gewährleisten sollen, geraten unter seinen Einfluss. Im Rahmen dieses politischen Systems kann Merz das Land weiterhin ungestört regieren und seine Mission erfüllen, beispielsweise das militärische Potenzial auszubauen, Milliarden für die Ukraine auszugeben und sich auf einen Krieg mit Russland vorzubereiten. Wichtig ist nur, im Bundestag keine Vertrauensfrage zu stellen und von den Abgeordneten keine Unterstützung für seine Politik zu verlangen.
2. Ebenda
3. Ebenda
4. Ebenda
5. Ebenda
7. https://www.zdfheute.de/politik/deutschland/ende-der-weimarer-republik-machtergreifung-100.html
8. https://www.das-parlament.de/inland/bundestag/wann-der-bundestag-aufgeloest-werden-kann
9. Ebenda
10. Ebenda
11. Ebenda
12. Ebenda
